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　　【导读】

　　东京都和伦敦，历经半个多世纪，甚至将近一个世纪的新城规划，人口疏解计划要么以失败告终，要么改弦易辙，最终人口继续膨胀。

　　继北京一些大型批发市场陆续被拆之后，最近一年多，很多老百姓都发现，连自家门口存在了十多年的菜市场，以及周边不那么体面一点的小餐馆也不见了，留下片片空空荡荡的废墟，多年来的人气喧腾和熟悉的市井味道，忽然间就消失得无影无踪。

　　对于迁出低端产业和人口，进而控制总人口，北京的战线正逐步下移。

　　城市发展到一定阶段，需要产业升级和人口置换，这是太正常不过的事，也是延续了国际大都市一贯的进化路径。不过，像北京这样，拆了市场，毁了临建，所谓的低端人口就一定会离开北京吗？他们会不会换一种服务领域，换一种身份，继续在北京生存下去？

　　答案是，会的。

　　据媒体不断报道，北京正遭遇“业走人留”的尴尬，并且已经迁出的人口还在回流。一个有力的证据是，据《21世纪经济报道》测算，按照“十三五”规划，先就城六区来说，每年需要减少常住人口约40万左右，2016年的任务是38.7万，但截至去年9月，仅较前一年减少了9.6万人，大大落后预期。

　　不过蹊跷的是，三个多月后，统计局出来的全年数字还是令人赏心悦目的。数据显示，2016年北京市城六区常住人口比2015年减少了35.3万人，但离分解目标还是有几万人差距。

　　总的情况是，全部北京地区的常住人口还在增加。统计部门数据告诉我们，截至2016年末，北京市常住人口2172.9万人，比上年末增加了2.4万人，增长0.1%；增量比上年减少16.5万人，增速比上年回落0.8个百分点。基本上，这些都是能让人如释重负的数字。

　　不过，令人费解的是，既然2016年人口仅增长了0.1%，但全市居民用电量还在继续大涨。还是来自统计部门的数据显示，2016年全年城乡居民生活用电量为8054亿千瓦时，同比增长了10.8%。

　　我一向对数字不敏感，但这一对矛盾还是扎眼——全北京如何在人口仅增长0.1%的前提下，居民用电量却实现了10.8%的涨幅？难不成，这一年很多老百姓一到晚上就对各种电器发生了浓厚的兴趣，又或者集体流行点灯熬夜？

　　统计数据来回打架，说明了现今关于北京人口增减真的是一个谜一般的存在。

　　教训之下的北京禀赋

　　北京要疏解非首都功能、控制人口膨胀的理想，全世界很多著名大都市都有过，通常都是用建立新城的方式。它们曾经对疏散功能和人口做过什么，后来的结果又是怎样，这无疑对我们今天是有借鉴意义的。

　　先说日本东京。东京的人口疏解政策、卫星新城计划，又或是新产业规划，发端于上世纪50年代末，一开始就主张用研究开发型工业、都市型工业来替换原有的过时产业。1956年后，日本五次编制实施《首都圈基本规划》，强调中心城区职能的分散，包括建设城市副中心和新城，希望形成“中心区－副中心－周边新城－邻县中心”的多中心多圈层的城市格局。最近一次规划于1999年编制，规划期到2015年，提出在东京圈内形成“分散网络构造”。

　　可以看出，北京现在的疏解规划和东京非常接近。但遗憾的是，经过半个多世纪反反复复的规划建设，如今东京人口还在继续汇聚之中，到2014年，东京都以0.6%的国土面积容纳了日本10.5%的人口，人口比例较十年前增加0.7个百分点。

　　在刚过去的2016年，东京都成为日本净迁入人口最多的城市。日本总务省公布的最新人口迁移报告显示，全国47个都道府县间的迁移数为227万5331人，较上年减少5万9407人；出现人口净迁入的仅为东京圈（东京都、神奈川县、埼玉县、千叶县）以及爱知县、大阪府和福冈县这7个都府县，净迁入人口最多的为东京都，达7万4177人。

　　再来看看英国的伦敦。

　　伦敦有针对地开展人口疏解始于上世纪30年代，主要措施包括规划与立法引导、构建完善的交通体系、加强住房保障等。40年代，伦敦掀起了新城建设运动，到了50年代末，在离伦敦市中心50公里的半径内，建成了8个被称为伦敦新城的卫星城。从60年代起，以大伦敦地区为核心，形成了伦敦—伯明翰—利物浦—曼彻斯特城市群。

　　总体上看，伦敦的卫星城战略缓解了伦敦人口压力，一度使人口下降明显，从800多万减少到了600多万，而到上世纪80年代出现了城市空心化问题后，伦敦却又开始引流人口，同时卫星城又吸引了过多来自全国的流动人口，后来加大了伦敦主城的人口压力。伦敦人口在本世纪又回升到了800多万，到了2014年，伦敦以0.6%的国土面积容纳了英国15.7%的人口，人口比例较十年前增加了3.3个百分点。

　　东京都和伦敦，历经半个多世纪，甚至将近一个世纪的新城规划，人口疏解计划要么以失败告终，要么改弦易辙，最终人口继续膨胀。

　　那么，北京会不会有着某种资源禀赋来执行这一战略？

　　北京还真有。

　　最能拿得出手的当然是行政动员能力。由于体制原因，在公有制占很大成分的城市，尤其是北京，上级命令具有至高无上的权力，强制大量公有企事业单位、院校、科研院所搬离北京迁往新城，是一个确定性很高的事情。

　　据媒体报道，2017年在京津冀协同发展项目中，关于非首都功能疏解的有9项，均涉及高校和医院的疏解，并且中国人民大学通州校区、北京电影学院怀柔校区、北京城市学院顺义校区等，均可能在年内动工；除上述高校外，还包括友谊医院、同仁医院在顺义和亦庄的院区建设；同时目前已经有几十家央企主动提出未来将搬到雄安新区。

　　此前的4月8日，河北省委理论学习中心组举行的学习会上，已经传出了将北京的部分行政事业单位、总部企业、金融机构、高等院校、科研院所等，搬迁到雄安新区的要求内容。

　　在这一点上，北京就比东京都起点高得多。在东京都疏解人口的过程中，出现了一些政府机构搬迁新城后，企业不愿搬迁的情况，这就让人口疏解异常艰难。

　　所以说，因为体制原因，北京的非首都功能疏解和人口疏解效率，一定会比日本或者其他大都市高得多。

　　不过，硬币的另一面是，体制的向心力大家都心知肚明。

　　我待在北京时常想，帝都商业层面主流的运营逻辑是什么？如果要论纯粹的市场化竞争和运作，说实话，上海和深圳的环境要好得多。帝都有那么多的企业公司扎堆聚集，如果说他们都是按照市场化规律来运作，全地球恐怕都会怀疑。

　　中国社会科学院2015年底的研究结果显示，全国公有制资产达到了288.99万亿元，在社会总资产中占比达到55.78%。而在北京，这个比重当然要高得多，政治运筹和体制内人事关系成为不可忽略的生产要素之一，渗入到经营决策和日常管理当中，很大程度上决定着企业所占资源的大小和业绩，这些最终决定了管理者最关键的仕途前程。这一点可能稍有些社会常识的人都明白。

　　未来这些央企国企要迁出首都北京，看上去更像是“自宫”行为。媒体一直有报道，这几年就算是一个规模不大的制鞋企业，一个标准的所谓低端产业，在被强制迁出北京后，都会将核心部门留在北京。很难想象，在现有的生态之下，公有制属性的企事业单位，金融机构、甚至科研院所，会死心塌地地待在离天安门100多公里之外的雄安？

　　即便是如今总部不在北京的央企，北京站的地位历来都是重镇。看个细节，大家都知道华润集团的总部在深圳，在万宝大战出现僵局时，王石找华润董事长傅育宁沟通还是得北上北京。

　　过去，我也去过一些央企总部采访，里面除了常规的办公室，人性化设施一应俱全，包括医疗室、健身房、淋浴室等等。是不是可以预估一下，真正到了搬迁的时候，最后老老实实待在那里的，会不会只是一些医疗室、健身房和淋浴室？

　　假如一个个企业的核心部门都不在雄安或新城，最多只能分流一部分体制内人口，在特殊的国情下，能不能再吸引到更多的人口加入呢？这就是我们要说的第二个话题。

　　新城的宿命

　　这几年，京周边，天津滨海，甚至如今的雄安新城，都给我们描画出了一幅幅蓝图——那里将是一个个充满了高精尖产业的现代化新城，要让更多的北京人去这些地方工作生活。那么，未来新城到底是怎样的，它们会不会吸引更多的人口加入？

　　我们可以先看看国际大都市周边的新城，都是同样的规划在先并付诸行动，它们和人口流动之间有着怎样的关系呢？

　　先来看看日本。

　　上世界70年代，日本推出了“商务核心城市”概念，就是在东京都周边像多摩都市部的一些地方规划为商务核心城市，一方面希望以此为中心形成若干个自立性都市圈，另一方面可以分担东京都中心日益集中的商务办公功能。在此政策推动下，在东京都周围的大都市圈范围内，横滨未来21世纪港、多摩城市中心立川地区开发、琦玉新中心地区、幕张新中心地区，成为主要的新城规划区域。

　　然而，经过三四十年的发展，如今这些地区还生活在“噩梦”之中。

　　当初建设时，由于对商务办公设施需求量和居住人口增长没有准确的预测，很多项目都出现了供大于求的问题，很大程度上需要依靠从东京中心地区向外迁移的国家机关和下属机构来填充。

　　如今，当时规划的很多项目仍未完成，或只是完成了建设工程，而远未达到规划目标的产业、居住和就业人口的规模。如横滨未来21世纪港到本世纪初，只完成了60%的规划项目，地区内就业人口达到约5万人，离规划目标19万就业还有很大差距。政策主导项目的盲目性所带来的资源浪费和巨额财政负担的恶果，到现在还在影响着这些地区的进一步发展。

　　从日本的新城建设经验看，北京几乎走上了同一条老路——政策主导，大鸣大放的规划，行政动员能力覆盖公属资源等等。

　　当然，日本也有建设成功的一个新城，那就是新宿。1958年，东京都政府提出了建设新宿副中心决定，并成立专门机构、编制研究报告、制订多项针对性措施。

　　新宿面积为18.23平方公里，位于东京市区内中央偏西的地带，紧靠东京老CBD（千代田、港区、中央区），距离千代田CBD（银座所在地）仅7公里，南临涉谷地区，北接池袋地区，2012年人口达到了32.81万人，人口密度达到17998人/平方公里，是东京市内主要繁华区之一。

　　再来看规划成功的伦敦都市圈，包括伦敦、伯明翰﹑谢菲尔德、曼彻色特、利物浦等数个大城市和众多中小城镇，这一地区是产业革命后英国主要的生产基地和经济核心区。如今成为世界最著名的城市圈，世界金融和贸易中心。

　　我们看到，这两个成功的典型案例都有两个重要的因素：一是距离都市核心区都比较近，新宿紧邻东京都老CBD，直接承接了中心商贸的外溢功能，而伦敦卫星城市群都在50公里半径之内。新城与中心城市距离短，决定了生产要素之间可以低成本流动。

　　另一个则都拥有雄厚的产业传统。新宿从明治维新时代就已经是繁华的商贸重地，早期的区位优势形成以后，产业的发展就具有很强的路径依赖，最后副中心建设在原有产业的基础上继续发展壮大，这就比开创新产业区具有更高的成功几率。而英国城市群则是传统的老工业区，工业革命的风暴眼。

　　在这两个先决条件下，再加上政府的合理规划并后期执行到位，交通先行，政府作用与市场机制充分结合，新城才最终执行了锦上添花的建设和功能的加载。实际上，我们的长三角和珠三角城市群现在初具规模，正是验证了这两个先决条件。

　　反观北京，现在的无论是通州副中心，京周边，还是雄安，基本都是从画圈开始，并且和北京核心区距离遥远，雄安甚至远到110多公里。遥远的距离会割裂强势经济要素流动的渠道，加大区域协同的壁垒，更是对迁居人性的巨大挑战。

　　同时，不仅之前从未听说它们有什么强势产业，而且由于之前北京的虹吸效应，倒是产生了众多环京贫困现象。

　　前些年，亚洲开发银行调研就发现，在河北省环绕京津的区域有25个贫困县、200多万贫困人口，集中连片。难以想象的是，这些地区与西部最贫困的“三西地区”处在同一发展水平，有的指标甚至更低，亚洲开发银行为此提出了“环京津贫困带”的概念。

　　到了2012年，有研究指出，“环首都贫困带”的收入区域差距并没有得到彻底的改善，从一般财政预算收入来看，北京市密云县和天津市静海县分别是最低的河北省涞水县的10.1倍和 9.7倍。

　　在绝大部分都没有先进产业传统和基础的地区，并且要素流动要跨越遥远的地理距离，凭空要造出一个个现代化新城，实现难度之大超乎想象。没有产业支撑的新城，由于距离遥远，将来恐怕连成为“睡城”的资格都有可能失掉。深圳只有全国独一份，并且是集当时各种天时地利人和下的产物。

　　当然，除非让这些副中心、新城、新区拥有自身比较优势，结果可能会不同——也就是让搬迁的企业获得比待在首都更多的经济利益，更有利于央企人事人脉的积累，让高精尖产业更利于招揽人才，让迁入的新居民拥有比首都更优越的人文环境和生活教育医疗配套。

　　显然，这些都是超越直接行政控制力量之外的领域，实际是很难做到的，新城能够成功并不是一个概率很大的事情。

　　所谓的新城建设对企业和人口的吸引力可能将非常有限，即便实行最严厉的限制措施，同时雄安和京周边超越了一般发展规律，最终建成了一个个现代化新城，就像伦敦周边一样，形成了卓有成效的伦敦—伯明翰—利物浦—曼彻斯特城市群，未来恐怕也难逃规律的支配，反而成为外地人口进军北京的“蓄水池”。

　　从人性的角度看，大城市中心对人口的吸引力依然势不可挡。在上世纪90年代，日本经济泡沫破裂，东京地价和房价出现大跌，结果一些由于在泡沫期离开东京中心区居住的人，又陆续回到市区居住。（来源：中国经济学人）